Tribune — Dimanche 13 décembre 2009
Que va-t-il rester de la taxe carbone ?
Depuis le début de la révolution industrielle, nos sociétés utilisent l’atmosphère, cette mince pellicule gazeuse entourant notre Planète, comme s’il s’agissait d’un réservoir infini pouvant accumuler tous nos rejets de gaz à effet de serre. À la suite des alertes répétées des climatologues, un large consensus existe aujourd’hui sur la nécessité de faire refluer rapidement ces rejets pour éviter le risque de dérèglements climatiques majeurs. Pour le faire de façon rapide et efficace, la recommandation de la majorité des économistes est de mettre un terme à cette gratuité de l’usage de l’atmosphère en appliquant un prix à nos émissions de gaz à effet de serre qui reflète le coût des dégradations futures provoquées par ces émissions. L’existence d’un tel prix, unique et s’appliquant à tous les émetteurs, est de nature à conduire à une réorganisation rapide et à moindre coût du système économique pour faire chuter les émissions durant les prochaines décennies.
Voilà pour la doctrine. Mais ce qui importe pour enrayer les risques du dérèglement climatique, ce sont les travaux pratiques. Or, le passage d’une économie de gratuité du carbone dans laquelle chacun est libre de rejeter des quantités illimitées de gaz à effet de serre à un régime où chacun devra payer ses émissions n’est pas une transition facile à engager. Au plan international, elle a été amorcée par le protocole de Kyoto : tout l’enjeu de la négociation de Copenhague est de voir comment on peut dépasser les limites de ce protocole qui ne régule qu’une fraction très limitée des émissions mondiales. Et on voit bien que la question la plus épineuse est celle de la répartition des coûts et des bénéfices entre les différentes parties.
Au plan national, on se trouve devant un débat de même nature avec la taxe carbone. Cette taxe vise à compléter le dispositif européen des quotas de CO2 qui ne s’applique qu’aux émissions provenant des grandes installations industrielles ou énergétiques, c’est-à-dire moins d’un quart des émissions de notre pays. Après la phase de consultations qui s’est achevée par la remise du rapport Rocard au gouvernement en juillet dernier, nous sommes maintenant en pleins travaux pratiques avec la discussion parlementaire du projet de loi de finances déposé par le gouvernement. Le débat public s’était focalisé à la rentrée sur le niveau de la taxe la première année. Depuis que ce débat a été tranché par l’intervention du Président en faveur d’un prix de 17 euros, le débat public sur la taxe carbone semble comme clos. La réussite du projet repose pourtant bien moins sur le choix du niveau initial de la taxe, annoncé de façon très médiatisée avant le dépôt du projet gouvernemental, que sur les arbitrages qui vont être rendus sur son assiette, son évolution dans le temps et le type de compensation qu’elle requiert pour précisément s’inscrire dans la durée.
Touche pas à mon assiette !
Pour être efficace, la tarification du carbone doit concerner l’ensemble des émetteurs de gaz à effet de serre. Or, si on n’y prête pas garde, les travaux pratiques risquent de se solder par une dangereuse rétraction de l’assiette. D’entrée de jeu, les émissions de gaz à effet de serre hors CO2 qui représentent un quart des émissions nationales (autant que celles régulées par le système européen des quotas) ont été sorties du périmètre. La raison en est bien connue des spécialistes : la majorité de ces émissions sont d’origine agricole, un secteur jusqu’à présent resté à l’écart des instruments économiques destinés à tarifer les émissions.
Hélas, d’autres réductions d’assiette se profilent qui risquent de multiplier les exemptions ou exceptions dans le dispositif final. Le gouvernement a choisi d’exempter les trois quarts des achats énergétiques des agriculteurs et des marins pêcheurs. Certes, cette exemption devra avoir disparu dans trois ans d’après le projet gouvernemental. Mais on voit bien les risques de pérennisation de telles concessions. Quant au régime fait aux transporteurs routiers, dont chacun doit être intégralement remboursé d’une taxe à laquelle il a été assujetti, la charge étant théoriquement reportée sur le chargeur, il faudra expliquer aux intéressés comment est censé fonctionner le signal prix ! À complexifier inutilement la mise en œuvre, les travaux pratiques risquent ici de déboucher sur une construction absolument incompréhensible sur le terrain.
En première lecture, les députés ont déjà rogné un peu plus l’assiette en sortant du périmètre de la taxe les personnes handicapées. Le motif est très compréhensible : parmi les personnes souffrant de handicaps, les personnes à mobilité réduite n’ont souvent pas accès aux transports en commun et peuvent être contraintes à l’usage d’un véhicule particulier. Mais la méthode retenue est erronée. Il ne faut pas soustraire cette catégorie de citoyen du paiement de la taxe, mais accroître la compensation forfaitaire accordée à cette composante de la population au titre de la solidarité nationale. A court terme, cela peut sembler équivalent. Mais en termes d’incitations économiques c’est totalement différent si le prix des émissions via la taxe carbone augmente dans le temps.
Renégocier le prix du carbone chaque année ?
La deuxième condition de réussite da la taxe carbone concerne son taux c’est-à-dire le prix des émissions de carbone couvertes par l’assiette. Le niveau de départ est ici bien moins important que son évolution dans la durée. Ce qui est susceptible de faire changer massivement nos comportements, c’est l’anticipation que le prix des émissions est devenu une constante de la vie économique et sociale et qu’il augmentera tant que les émissions totales de gaz à effet de serre ne seront pas retombées à des niveaux plus raisonnables. La réussite du système européen des quotas est qu’il envoie désormais un tel signal aux émetteurs concernés : aucun industriel européen n’imagine plus revenir demain à un régime de gratuité du carbone ni que le prix actuel n’augmente pas rapidement sitôt que l’industrie sortira de récession. Il faut que les ménages et les entreprises concernés par la taxe carbone fassent la même anticipation sur le niveau futur de la taxe.
Quel signal leur fournit en ce sens le projet de Loi de Finances en son état actuel ? En vérité aucune et c’est une grave faiblesse du dispositif soumis à la discussion parlementaire. En dehors d’une allusion générale dans les considérants, on n’y trouve pas d’indications précises sur l’évolution de la taxe dans le temps. Or il s’agit d’une taxe assise sur une quantité physique : la tonne de dioxyde de carbone. S’il n’y a pas chaque année une révision décidée par les députés, le coût réel du carbone ne sera même pas indexé sur le niveau général des prix. Pour être en conformité avec les recommandations du rapport Rocard, le projet de loi devrait à minima comporter une clause de révision annuelle minimale, qui pourrait par exemple être le taux d’inflation de l’année précédente plus un pourcentage minimal discuté en fonction de l’évolution du contexte d’ensemble.
Maîtriser les effets distributifs
Mais pour que les parlementaires votent une telle disposition, il faut qu’il y ait un consensus fort au sein de la représentation nationale sur le troisième volet du dispositif : le mode de compensation accordé aux émetteurs assujettis à la taxe. Pour être écologiquement efficaces, ces compensations ne doivent jamais prendre la forme d’exemptions, partielles ou totales, transitoires ou définitives. C’est la première règle qui ne doit souffrir aucune exception si on veut maintenir à terme l’application du principe économique de base : tous les émetteurs doivent payer le même prix pour chaque tonne de carbone envoyé dans l’atmosphère. La condition pour y parvenir est qu’un consensus se fasse sur le type de compensation à accorder. Pour maximiser le bénéfice macroéconomique, les compensations ne doivent provoquer ni alourdissement des prélèvements obligatoires ni creusement du déficit public. Pour être acceptable socialement, elles doivent être équitables vis-à-vis des acteurs économiques les plus fragiles.
Les compensations prévues par le projet de Loi de Finances répondent très imparfaitement à cette double exigence. Du fait du choix de compenser forfaitairement l’ensemble des ménages, les moyens sont limités pour cibler les populations les plus vulnérables. Problème d’équité. Les régimes spéciaux introduits pour certaines activités (agriculteurs et transporteurs) et le flou artistique entourant la question du lien entre l’introduction de la taxe carbone et l’allègement de la taxe professionnelle n’augurent rien de bon. Ces compensations sont loin de faire consensus et devront être remises sur le métier chaque année quand il faudra augmenter le taux de la taxe carbone. Des travaux pratiques qui risquent rapidement de lasser la représentation nationale dans le futur en rendant problématique le nécessaire ajustement à la hausse de la taxe.
Pour que l’introduction de la taxe carbone marque le départ d’une réforme de longue haleine qui modifie graduellement les comportements et transfigure notre système économique, il faut donc revenir aux fondamentaux : une assiette sans exemption ; un prix unique pour tous et qui augmente dans le temps ; des compensations qui permettent cette augmentation sans reprise de la discussion chaque année. Force est de constater que les travaux pratiques risquent de conduire à un dispositif étriqué, compliqué et difficile à gérer dans le temps s’éloignant in fine de ces trois règles de base. Ce ne serait pas la première fois qu’une grande réforme, annoncée à grand renfort de publicité, s’enlise faute de ténacité et de lucidité lors de sa mise en œuvre. Mais peut-être est-il encore temps de remettre un peu de lisibilité et de simplicité dans le dispositif qui sera adopté d’ici la fin d’année.
