Analyse — Samedi 5 décembre 2009

Prix et marchés du carbone dans la négociation climatique internationale

par Christian de Perthuis et Morgan Hervé-Mignucci

Par Christian de Perthuis, de l’Université Paris-Dauphine, auteur de Et pour quelques degrés de plus… Nos choix économiques face au risque climatique (Pearson) et Morgan Hervé-Mignucci, de la Mission Climat de la Caisse des Dépôts ; publié dans la revue Alternative internationale

La grande faiblesse du protocole de Kyoto a été l’insuffisance des engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre. En raison de l’absence de ratification de l’accord par les États-Unis et de la montée en régime des grands pays émergents non concernés par les engagements, moins du tiers des émissions mondiales est soumis à une limitation durant la période d’application du protocole (2008–2012).

L’enjeu principal de Copenhague est donc de trouver les voies d’un élargissement des engagements pour intégrer rapidement les États-Unis, les grands pays émergents comme la Chine, l’Inde, et les pays forestiers tels le Brésil ou l’Indonésie. Pour y parvenir, il est tentant d’imaginer une reconstruction radicale, et si possible simplificatrice, des accords climatiques internationaux en faisant table rase des instruments existants. Mais ce n’est pas ainsi que progressent les choses dans le monde réel. L’ambition de Copenhague et des futurs accords climatiques se mesurera à leur capacité à élargir la fraction des émissions mondiales déjà soumises à une régulation contraignante. Et pour y parvenir, mieux vaut partir de l’existant pour tenter de l’améliorer.

La limite de Kyoto : la non crédibilité des engagements des États

Le protocole de Kyoto prévoit la création d’un marché international de permis entre pays. Celui-ci s’appuie sur l’allocation d’Unités de quantité attribuées (UQA) à chaque pays de l’Annexe B, correspondant à ses objectifs d’émissions entre 2008 et 2012. Par exemple, la France s’est engagée à ce que la moyenne de ses émissions annuelles égale ses émissions de 1990 soit 564 Mt CO₂e qui correspondent à son allocation annuelle sur la période. Un pays peut acheter ou vendre des UQA aux autres pays de l’Annexe B en fonction de ses besoins. Il peut également utiliser les deux mécanismes de projet introduits par le protocole : Mécanisme pour un développement propre (MDP) ou Mise en œuvre conjointe (MOC).

Le marché international des unités Kyoto entre pays qui devait constituer la clef de voûte du dispositif n’a pas véritablement démarré. La raison principale en est la non-ratification du protocole par les États-Unis et la générosité des allocations aux pays de l’ex-URSS, appelées « air chaud », qui font qu’il y a pléthore de droits et donc absence de rareté suffisante pour faire émerger un réel prix du carbone. Par ailleurs, les engagements des États dans un traité international ne permettent pas d’assurer la crédibilité de la contrainte de rareté. On l’a vu en 2001 lorsqu’un grand nombre de pays se sont « statistiquement » octroyés des droits supplémentaires après le retrait des américains en recalculant leurs inventaires ou encore aujourd’hui où personne n’imagine que les pays en dehors de leurs clous en 2012 paieront la moindre amende.

Les leçons du système européen des quotas

Il en va très différemment du système européen d’échange de quotas qui recouvre désormais 30 États européens. Le système des quotas européens a été conçu pour faciliter l’atteinte des objectifs Kyoto par l’Europe, mais il fonctionne sur une logique différent : il reporte une partie des engagements des États sous forme de contraintes imposées aux industriels. Dès 2005, plus de 10 000 installations industrielles qui émettaient auparavant librement du  CO₂ se sont vue assigné des plafonds d’émissions contraignants. Ces installations sont à l’origine d’un peu plus de la moitié des émissions européennes de  CO₂. Chacune reçoit un plafond d’émissions sous forme d’allocation annuelle de quotas négociables appelés EUA (European Union Allowance), chaque quota donnant le droit d’émettre une tonne de  CO₂. Ces quotas sont cessibles sur le marché, leur plus ou moins grande rareté faisant le prix d’équilibre.

Le système européen des quotas s’est rapidement imposé comme le principal marché du carbone au monde, sur lequel se fixe un prix qui fait référence au plan international car les industriels européens sont les premiers demandeurs de crédits Kyoto qu’ils peuvent utiliser dans certaines limites pour leur conformité. Il y a donc une forte relation entre le prix du quota européen de  CO₂ et le prix des crédits issus des projets Kyoto. C’est la contrainte de rareté imposée aux industriels européens qui a été à l’origine du développement du marché international des projets.

Dans l’optique des futurs accords sur le climat, l’élargissement des engagements des États serait bien plus crédible par extension des entités industrielles soumises au marché de cap-and-trade. Les nouveaux engagements pris par les États seraient ainsi gagés sur une régulation des sources domestiques d’émissions industrielles. Ce seraient ces sources qui interviendraient sur le marché et non les États qui se centreraient sur leur fonction d’autorité publique. Ceci permettrait de limiter les conflits d’intérêts des États engagés dans les négociations internationales.

De ce point de vue, un projet susceptible de totalement reconfigurer le paysage de la négociation internationale est en discussion au Congrès américain : le projet Waxman-Markey vise à couvrir 85 % des émissions des États-Unis soit un volume d’émission trois fois supérieur à celui des émissions plafonnées dans le système européen d’échange des quotas. S’il parvient au terme du processus législatif, la véritable négociation climatique pourra alors commencer. Il s’agira de voir à quelles conditions les grands pays émergents comme la Chine, l’Inde et les autres pourront intégrer un système crédible d’engagements reposant sur l’intégration de leurs sources d’émissions industrielles dans des systèmes de type cap & trade.

Les mécanismes de projets : un liant entre les marchés et un outil pour les émissions agricoles et forestières

Les mécanismes de projet permettent à un acteur économique qui réduit ses émissions au-delà d’un scénario de référence de recevoir en contrepartie des crédits d’émissions. Ceux-ci sont ensuite utilisables sur un marché de quotas (ou pour réduire l’assiette d’une taxe carbone).

Les deux mécanismes de projet du Protocole de Kyoto se sont imposés comme les deux réservoirs majeurs de projets réduisant les émissions de gaz à effet de serre dans le monde. À peine huit ans après le lancement du MDP, plus de 4 600 projets sont en cours de développement, avec un potentiel de réductions d’émissions d’environ 2,8 Gt CO₂ d’ici à 2012. Compte tenu des délais de mise en œuvre, il est plus réaliste de miser sur un ordre de grandeur de l’ordre de 1,5 Gt CO₂ ce qui correspond à un transfert de l’ordre de 20 milliards d’euros depuis les pays développés vers les pays en développement d’ici 2012. Les chiffres de la MOC, démarrée plus tardivement, devraient atteindre quelques 330 Mt CO₂ d’ici à 2012.

Ces mécanismes comportent des défauts qui ont fait l’objet de critiques généralement justifiées mais parfois excessives : ils ont constitué des effets d’aubaine pour certains industriels producteurs de gaz fluorés, ont fait apparaître des coûts excessifs de gestion, ont très peu touché les pays moins avancés du fait de la part de marché dominante prise par la Chine, l’Inde, la Corée du Sud et le Brésil, ont enfin envoyé des incitations dangereuses tendant à déresponsabiliser les gouvernements des pays hors Annexe B.

Une grande partie de la négociation climatique actuelle vise à rechercher les voies d’une amélioration du fonctionnement de ces mécanismes de projets. Elle pourrait déboucher sur la mise au point de mécanismes adaptés aux émissions de l’agriculture et de la forêt, un ensemble à l’origine du tiers des émissions mondiales, et qui ne pourra avant longtemps entrer directement dans un système de type cap & trade. C’est dans le domaine forestier que la discussion est la plus avancée, avec la recherche d’un mécanisme finançant la non-déforestation tropicale. Les mécanismes de projet, si les futurs accords climatiques permettent de passer à la vitesse supérieure, auront également une fonction importante de devise internationale pouvant être utilisée sur les différents marchés de permis régionaux.

On parle relativement peu du rôle des instruments économiques dans la négociation climatique, parfois présentés comme des accessoires, un peu compliqués, fabriqués par les experts à la demande des politiques. C’est pourtant à l’aulne de ces instruments qu’il faudra juger du degré de réussite de la conférence de Copenhague, et non à celle de l’emphase des déclarations de principes ou des ambitions affichées à la tribune.

Évolution des prix sur le marché carbone européen (EU ETS)

Durant la phase test de lancement (2005–2007), des allocations trop généreuses ont fait baisser le prix. La contrainte a été renforcé durant la période actuelle (2008–2012) où la récession économique a déplacé le prix d’équilibre du marché vers 15–20 euros la tonne (contre environ 25–30 euros avant la crise). L’adoption du Paquet climat-énergie européen, en décembre 2008, définit pour l’Europe des objectifs ambitieux en termes de réductions jusqu’en 2020 et confirme le rôle central du marché d’échange de quotas dans leur réalisation lors de la troisième période (2013–2020). Le Paquet apporte des changements significatifs à l’EU ETS en systématisant notamment le rôle des enchères dans l’attribution des quotas aux industriels. Source : Mission Climat de la Caisse des Dépôts.

Pour en savoir plus :

• Christian de Perthuis, Et pour quelques degrés de plus… Nos choix économiques face au risque climatique, Pearson, 2008.
• Christian de Perthuis et Anaïs Delbosc, Le changement climatique – idées reçues, éditions Le Cavalier Bleu, collection « idées reçues », 2009.
• Raphael Trotignon, Comprendre le réchauffement climatique, Pearson, 2009.
• Association pour la Promotion de la Recherche sur l’Economie du Carbone.